重磅释出，我国首份专门针对数据要素的基础性文件“数据二十条”——《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称《意见》)发布，《意见》将我国数据要素的发展方向起到“指南针”的作用：从总体要求、建立数据产权制度、建立数据要素流通和交易制度、建立数据要素收益分配制度、建立数据要素治理制度和保障措施六个维度提出具体意见。

本篇解读将聚焦于数据产权制度，《意见》对数据产权制度的要求为“保障权益、合规使用”，对公共数据、企业数据、个人数据的使用分别做出了安排：企业数据方面强调要发挥国有企业带头作用，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权；研究数据产权登记新方式。个人数据要求按照个人授权范围依法依规采集、持有、托管和使用数据，强调不得采取“一揽子授权”、强制同意等方式过度收集个人信息。探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制。

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可以预见，这些《意见》提出的新方向将刺激个人信息数据信托、数据分析服务等行业进一步发展。

研究数据产权登记新方式全国统一的数据资产登记体系亟需建立

数据具有非直观、可复制、非排他、非竞争，这些特性极大冲击了现代物权体系。一直以来，数据要素的权属及其确立规则的不清晰，是影响数据要素流通交易的制约因素。

这次《意见》中提出了数据权属的三权结构性分置。要求建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度。根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。

上海数据交易所研究院院长、复旦大学管理学院教授黄丽华解释称，数据资源持有权体现了对数据资源持有者的权益保护，既是对数据控制事实状态的确权承认，也反映了促进国家数据资源登记汇总和强化数据分类分级保护的公共利益。数据加工使用权是包含加工权、使用权的复合权益。数据产品经营权是包含收益权、经营权的复合权益。

她认为《意见》认可了数据以“产品”形态流通的行业实践，认识到通过数据产品化，可以将劳动、资本等生产要素附着在数据要素上，提供更高质量的数据要素供给。此外，三权分置淡化了所有权，因此，相应的用益权也就不必去过分强调了。

在北京师范大学法学院博士生导师、中国互联网协会研究中心副主任吴沈括看来，在数据要素的流转利用当中，数据资源持有者、数据加工使用者、数据产品经营者之间并没有截然的区分，有可能会出现角色重叠、交叉的情况，这是落实中的挑战。需要进一步的积累经验，来丰富和细化与这三者相关的权利义务内容，进一步拓展它的规则含义。

《意见》要求研究数据产权登记新方式。此前在接受21世纪经济报道记者采访时，黄丽华曾提到，数据资产的登记是数据流通交易的必要前置条件，其本身也是一大市场，与数据产品交易市场共同组成了数据要素流通市场的两大不同层次市场。她认为，数据资产的登记的意义包括四个方面：对于企业、个人而言，登记确认了其对数据的权属；对于国家而言，登记意味着“摸家底”，将数据作为生产要素纳入统计资源，从而展开基于数据要素的数字经济活动；对于数据要素市场而言，登记确权实现了数据要素交易流通的可追溯，是数据要素、数据产品进入市场交易的第一步；对于公司而言，登记可以帮助企业进一步挖掘数据资源，实现数据价值。

同时，黄丽华指出，全国统一的数据资产登记体系亟需建立，她提出有效登记需要遵守的“七统一”原则，即统一登记依据、统一登记机构、统一登记载体(平台系统)、统一登记程序、统一审查规则、统一登记证书、统计登记效力的原则。

龙头企业、平台企业为市场供给高质量数据与中小微企业双向公平授权

《意见》分别对公共数据、企业数据、个人数据的使用做出安排，要求推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易。

具体来看，在公共数据方面，《意见》鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场，保障公共数据供给使用的公共利益。

对于企业数据，《意见》提出，鼓励探索企业数据授权使用新模式，发挥国有企业带头作用，引导行业龙头企业、互联网平台企业发挥带动作用，促进与中小微企业双向公平授权，共同合理使用数据，赋能中小微企业数字化转型。支持第三方机构、中介服务组织加强数据采集和质量评估标准制定，推动数据产品标准化，发展数据分析、数据服务等产业。政府部门履职可依法依规获取相关企业和机构数据，但须约定并严格遵守使用限制要求。

黄丽华指出，这是鼓励国企、行业龙头企业、互联网平台企业带头通过合规流通途径，为市场提供高质量的供给数据。其中，有一种情况需要特别声明，即当政府部门依法依规履职中所需数据，不按照市场化机制执行。

但如何理解龙头企业、平台企业与中小微企业的双向公平授权。华南师范大学法学院研究员、数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕表示，目前对于双向公平授权，现有的法律机制主要从反垄断和反不正当竞争两个角度进行平衡，前者依托于“必要设施”等概念，一旦构成法律意义上的必要设施，则企业的相关数据需要强制开放，以实现充分竞争；而后者旨在保护正常竞争秩序和先行探索者的合理利益，例如当前很多企业在自身网页中设置Roberts协议，其他企业可以爬取网页信息，但必须遵守合理协议的要求和规定，否则就可能涉嫌不正当竞争。

马颜昕认为，不管是反垄断还是反不正当竞争，最终都是要实现市场的充分、合理的竞争，既不能让大企业实行垄断，限制竞争，也不能任由小企业无序搭便车，要让双方在创新、发展的基础上获得应有的回报。

除却企业数据，个人数据的确权一直以来备受关注，个人信息的保护与数据流通之间存在一定张力。并且在数据确权的过程中，围绕个人数据的权属，是控制权、人格权益还是财产权益，有诸多争议。

《意见》要求建立健全个人信息数据确权授权机制，强调“知情同意”的数据治理模式：对承载个人信息的数据，推动数据处理者按照个人授权范围依法依规采集、持有、托管和使用数据，规范对个人信息的处理活动，不得采取“一揽子授权”、强制同意等方式过度收集个人信息，促进个人信息合理利用。

华东政法大学教授、数据法律研究中心主任高富平提出了担忧，个人和企业对数据的持有，既可能由此激励相关主体创造数据价值，也可能会给数据的获取、流通和利用造成阻碍，在实践中将会产生怎样的效果，还有待进一步观察。

支持第三方机构加强数据采集和质量评估标准制定发展数据分析、数据服务等产业

在数据产权的章节中，《意见》提出了许多新的模式，在企业数据确权授权机制部分，提到支持第三方机构、中介服务组织加强数据采集和质量评估标准制定，推动数据产品标准化，发展数据分析、数据服务等产业。

马颜昕表示，数据领域存在以下两方面特点：一是技术性创新性强，需要大量专业性主体介入；二是数据碎片化，交易成本较高。因此，第三方机构和中介组织的加入可以提升专业性和效率，降低交易成本。具体而言，可以协助进行合规性审查，降低交易风险；实现产品标准化，便于数据流动的实现；还可以将不同数据融合增值为新产品，提供数据开发、交易到使用的一条龙服务。

在个人数据的部分，提出要探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制。

马颜昕告诉21世纪经济报道记者，个人信息采集和利用实践中，单个的数据价值不大，需要大量数据集合形成大数据才具备价值，这也就意味着对于个人数据的利用必然需要对巨量数据进行系统性采集、分析和使用，由此也诞生了两个显著的问题，一是由于每个个人数据在整体数据中占比太小，损失往往也相对有限，因此每个个体进行个人信息权益维权的边际成本远大于边际收益，二是当每个个体拥有单独的信息决定权时，会极大增加企业市场主体获得整体大数据的交易成本，阻碍信息的流动。

因此，无论是从解决个体碎片化维权难题的角度，还是从推动市场开发利用的角度，都期待通过个人信息信托的“受托者”来代表个人利益，将零散的个人变成集中的主体，行使其权利，实现个人信息安全和利用的平衡。

不过，高富平对个人数据信托持保留意见，“将数据授权交由他人管理经营，最终分得的或许是薄利，并且是否有可行性，还待观察。”

（文章来源：21世纪经济报道）

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